林彦;

• 1:上海交通大学凯原法学院

摘要(Abstract)：

作为贫困现象衍生物的乞讨不仅难以有效消除,而且越来越成为各国政府、尤其是城市政府实现有效治理的一大难题。为了实现自由与秩序之间的平衡,中美两国政府都设计并实施了多种规制方案解决乞讨及其所带来的问题。两国的规制模式之间存在着值得关注的相似和差异,既求同存异又殊途同归。本文的结论认为,为了达到更优质的平衡,政府应当努力消除迫使人们乞讨的贫困现象,而不能单纯依赖于乞讨规制措施。

关键词(KeyWords)： 乞讨权;自由;秩序;平衡

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 上海市浦江人才计划资助

作者(Authors): 林彦;

DOI: 10.13806/j.cnki.issn1008-7095.2009.01.001

参考文献(References)：

• [1]林彦.乞讨权在美国确立的过程[J].比较法研究,2008(1):122-134.
• ①有关乞讨权在美国形成的历史,参见林彦:《乞讨权在美国确立的过程》,载《比较法研究》2008年第1期。
• ②有研究表明,在美国,绝大多数的乞丐是无家可归者。See Brandt J.Goldstein,Panhandlers at Yale:ACase Study in the Li mits of Law,27 INDIA.L.REV.267,308,note 38.据调查,北京的职业乞丐来自22个省份,其中,28.99%来自河南,17.23%来自山东,14.71%来自安徽。北京市调研小组:《关于对我市流浪乞讨人员管理和救助工作的调研报告》,http://www.mca.gov.cn/arti-cal/content/200439164957/2004927112719.ht ml(最后访问时间2005年9月9日)。
• ③成为该案争议焦点的加州法律规定,加州任何公民或其他组织明知他人为外州的穷人(indigent person)而将其带入或者帮助将其带入加州,构成轻罪(misde-meanor)。See Edwards v.California,314 U.S.160.
• ④Edwards v.California,314 U.S.177.
• ⑤Papachristouv.Cityof Jacksonville,405 U.S.156.
• ⑥作为催生《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的基础性文件,1980年由民政部呈送国务院的《关于对城市乞讨人员的情况调查和解决意见的报告》毫不讳言这种威胁:“城市中乞讨人员多,社会秩序乱,是当前一个比较突出的社会问题,也是一个不安定的因素。其政治影响很坏,群众反映强烈。”
• ⑦《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》第二条、第四条、第八条、第九条。
• ⑧在特殊的利益驱动下,城市中有收入来源的外来务工人员以及到城市寻找工作机会的人员在一些地方成为了主要的收容遣送对象。参见陈峰:《我们搞收容就是要搞钱——收容站原书记自爆收容黑幕》,载《南方都市报》2003年6月19日。
• ⑨《救助管理办法》与《收容遣送办法》最大的不同在于前者只授权执法人员对流浪乞讨人员进行劝说并对其进行救助,而后者则赋予执法人员强制的权力;尽管两个法规背后所反映的政策导向具有一致性——即尽量将流浪乞讨人员排除在城市之外。缺乏强制性的《救助管理办法》使各级城市政府失去了限制、禁止乞讨者流入的权力。
• 10○且不提全面禁讨,在孙志刚案后就连在城市个别区域禁讨有时也变得异常困难。北京市人民政府就曾遭遇这种挫折。
• 11○有关美国联邦法院对乞讨行为与言论自由之间关系的论证,参见林彦:《乞讨是言论自由吗?——美国乞讨权诉讼的核心问题》,载《清华法学》2008年第5期。
• 12○在零星的一些报道可以看出,我国法院在这一领域所承担的主要是执行已立之法的功能。参见奚彬:《孙进虎公路强行拦车乞讨被判处有期徒刑3年》,ht-tp://news.xinhuanet.com/legal/2004-08/08/con-tent_1737860.ht m(最后访问日期2008年6月18日)梁永建:《是否亲生无碍定罪深圳首宗强迫乞讨案:花甲三被告获轻判》,http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/j wxy/200708220009.asp(最后访问日期2008年6月18日)胡晓瑜:《雇用8岁女孩暴力驱使跑江湖乞讨组织人获刑罚》,http://www.china-court.org/ht ml/article/200707/25/257967.sht ml(最后访问日期2008年6月18日)。
• 13○最为典型的是《治安管理处罚法》和《刑法修正案》(六)对这类乞讨行为的惩罚。
• 14○Edwards v.California,314 U.S.174.
• 15○即容忍乞讨的存在,但在刑罚和行政处罚之内为某些乞讨行为设置负担。有学者指出,中央政府应当充分尊重地方政府在管制乞讨行为方面的自主性,而不是将这一议题的所有细节都归于中央立法权的统摄之下。参见张千帆:《流浪乞讨与管制——从贫困救助看中央与地方权限的界定》,载《法学研究》2004年第3期。
• 16○一些学者曾试图通过启动宪法第七十一条的特别问题调查委员会制度或《立法法》中的法规审查备案程序使全国人大常委会正式地介入到孙志刚事件的处理并直接对国务院的立法做出评判。
• 17○在这一点上,两国的纵向分权结构显示了较大的差异。在美国,州和联邦政府都享有设定刑罚的权力,且以前者为主。但是,为了防止州立法机关滥用刑罚权、保护州公民的基本权利,联邦法院系统通过审查州立法与联邦宪法之间的关系加强对州政府行为的控制。在我国,《立法法》在假定最高立法机关更有利于保障个人权利的基础上将刑罚、限制人身自由措施的设定直接保留给全国人大及其常委会,以此杜绝了地方立法机关通过立法侵犯公民人身自由的可能性。
• 18○SeeJohnson v.Cityof Dallas,860 F.Supp.at 350.
• 19○美国联邦宪法序言宣称,“我们美利坚合众国的人民,为了……增进全民福利和确保我们自己及我们后代能安享自由带来的幸福,乃为美利坚合众国制定和确立这一部宪法。”
• 20○这一论调很难被自由派学者和社会活动家认可。他们认为许多弱势群体的生活境遇与其说是个人失败所导致,还不如说是制度所造成的。将当代美国与一百多年前绝对的自由市场相提并论是完全错误的,罗斯福新政已经将平等、社会正义等理念嵌入了美国的经济体制。然而,与许多欧洲国家相比,当代美国依然将个人自由和责任置于公平之上。美国的基尼指数依然超过0.4就很能说明问题了。但是,联邦最高法院已在断然否认财富状况或者穷人是一种需要司法干预的嫌疑归类(suspect category)。SeeDandridge v.Williams,397 U.S.471.
• 21○《救助管理办法》第十二条规定,“受助人员住所地的县级人民政府应当采取措施,帮助受助人员解决生产、生活困难,……”
• 22○例如,中央人民政府经常采取宏观调控措施以抑制盲目的投资。除了货币和金融等调控手段外,国务院有时也动用强力的行政手段(如关闭工厂、收回土地等)迫使投资者遵循其调控政策。这不仅导致政府与市场之间的紧张关系,而且造成不同层级政府间的不和谐。
• 23○人们习惯于找政府或党组织解决诸如个人婚姻问题、家庭琐事,甚至有时连完全由于自身原因而导致的失败(如在考试中落榜)也试图抱怨政府以及要求政府提供帮助。
• 24○与西方国家的领导人相比,中国的最高领导人对哪怕一件小事都应当保持异常敏感,并时刻承受巨大的压力。这种差异很直观地反映在中外领导人的过节方式上。例如,美国总统可以在感恩节和圣诞节在农场与家人悠然团聚。相反,中国的国家领导人在除夕夜却要远离家人、下到矿井与工人共度新春。
• 25○中央电视台曾经对《救助管理办法》的实施做了深度报道,披露了其实施过程中遭遇的各种问题。参见中央电视台《新闻调查》(文字报道):《救助站遭遇尴尬:假冒流浪乞讨者大行其道》,http://news.sina.com.cn/c/2005-08-24/10007580832.sht ml(最后访问时间2008年6月18日)。
• 26○据统计,30.5%的家庭收入被处于顶层的10%人口所拥有,而最底层的10%人口仅仅拥有全部家庭收入的1.8%。同时,有12%的人口生活在贫困线以下。ht-tp://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/us.html#Econ(最后访问时间2006年2月12日)。
• 27○2005年,美国人均GDP为41,800美元。http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/us.ht-ml#Econ(最后访问时间2006年2月12日)。
• 28○根据一份1997年的调查文献,美国有21%的儿童生活在贫困线以下,但是,46%的非洲裔儿童和40%的拉丁裔儿童处于贫困之中。See Wikipedia,Povertyin the United States,http://en.wikipedia.org/wiki/Poverty_in_the_United_States(last visited Feb.12,2006),quoting Center for the Future of Children,TheFuture of Children,Vol.7,No.2(1997).
• 29○美国全国无家可归和贫困法律中心(the National LawCenter on Homelessness and Poverty)的执行主任玛丽亚.弗斯卡瑞尼斯(Maria Foscarinis)提醒公众,这是普遍存在的、对无家可归者的非法的、违宪的待遇。SeeExecutive Director Maria Foscarinis Participatesin Online Discussion at the Washington Post,atht-tp://www.nlchp.org/Press/detail.cf m?PRID=15(last visited Feb.12,2006).
• 30○“公民自由的本质当然包含了个人享有在其受到侵害的任何时候请求得到法律保护的权利。政府的首要职责之一就是提供这种保护。”Marbury v.Madison,5 U.S.(1 Cranch)137,163(1803).
• 31○这也可以解释为什么联邦最高法院至今已累计3次拒绝审理此类案件。这三个案件分别是:Young v.NewYork City Transit Authority,498 U.S.984,112 L Ed2d 528,111 S.Ct.516,cert den(US),Seattle v.Web-ster,500 U.S.908,114 L Ed 2d 85,111 S.Ct.1690,cert den(US);Cityof Las Vegas v.ACLU,540 U.S.1110,124 S.Ct.1077,157 L.Ed 2d 897,cert den,andSmithv.Cityof Fort Lauderdale,528 U.S.966,120S.Ct.402;145 L.Ed.2d 313,cert den.
• 32○2003年,我国的人均GDP是9 101元。http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/yb2004-c/indexch.htm(最后访问日期2006年2月12日)2002年,有1亿8千万的人或总人口的16.6%每天的生活费低于1美元。ht-tp://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXT-DEC/EXTDECPROSPECTS/EXTGBLPROSPECTS/0,,content MDK:20710850~menuPK:1882846~pagePK:64218950~piPK:64218883~theSitePK:612501,00.html(最后访问日期2006年2月12日)此外,城市失业率是4.2%,但2003年全国的失业率为20%。http://cia.gov/cia/publications/factbook/geos/ch.html#Econ(最后访问日期2006年2月12日)。
• 33○2003年底、2004年初影响全国的“宝马撞人案”就是一个很典型的例子。一起普通的交通事故被放大为具有强烈政治暗示的贫富阶层之间的矛盾,这给政府解决问题增添了无形的压力。
• 34○有美国记者曾说,“乞丐似乎是城市不可分割的一部分。”Glen A.Brailey,Panhandlers Threaten City’sQuality of Life,DAYTON DAILY NEWS(Ohio),p.1A,November 25,2000.
• 35○Ethan Fishman,Loper,Begging and Civic Virtue,46 Ala.L.Rev.783,793.